난데없이 또 천도론? (1)
구 자 문
며칠 전부터 여당을 중심으로 주요 국가기관, 행정부만이 아니라 국회·법원·청와대의 세종시 이전, 즉 실제적인 천도론이 크게 일고 있다. 정당을 포함한 관련 기관들이 아직 말을 아끼는 듯 보이지만, 이에 의한 정치·경제적 영향을 가늠하는 중이리라. 지난 2년여 끊임없이 전국을 들끓게 했던 것은 부동산 정책들이었다. 오죽하면 그렇게 자주 바꾸고 있을까 안타깝기도 하지만, 깊이 연구·검토되고 국민들의 다각적인 의견이 반영되지 못하고 일방적 명령같이 급하게 내려지는 정책들 때문에 많은 국민들이 혼란에 빠지고 시장도 교란될 수밖에 없다고 본다. 이러한 행위들이 자유민주주의 시장경제체제하의 국민기본권을 지나치게 제한하는 것은 아닌지, 코로나 팬데믹으로 국제적 불황을 코앞에 두고 있고 그 크기가 얼마나 심각할지 예상이나 하고 추진되는 것인지, 모든 게 속도전으로 진행되니 국민들이 큰 걱정에 빠지지 않을 수 없는 것이다. 필자는 정부의 노력을 일방적으로 폄하한다기 보다는 방법의 서투름 내지 우리나라의 제반 여건들을 더욱 안타까워하고 있다.
국토의 균형발전, 북한으로 부터의 위협 등으로 인해 과거 수십년 동안 천도론 내지 행정수도 이전 안이 존재해 왔던 것은 사실이며, 학자들로서도 수도권 집중과 이를 완화하기 위한 정부기관 분산에 대한 효과와 장단점을 논의하지 않을 수 없었다. 사실 천도는 역사·사회·경제적으로 큰 변화이고 우리나라의 잠재된 균형발전 문제 등을 해소하는데 큰 도움이 될 것으로 믿으나, 엄청난 재정이 필요할 수밖에 없고, 짧은 시일 내에 추진될 수도 없지만 한 정권의 정략에 의해 추진되어서도 아니 되는 것이다. 이로 인해 선거에 있어 ‘재미 좀 봤다’고 말하던 대통령이 있기도 했고, 또한 이를 무한대로 비평하기도 힘들지만, 이 같은 큰 결정들은 국가의 큰 장기발전 계획에 맞추어 다각도의 연구분석과 국민들의 의견수렴 하에 진행되어야 하며, 그 비용확보 방안에 대해서도 역시 다각도의 연구분석과 의견수렴이 필요한 것이다.
수도는 서울·런던·파리처럼 오랜 역사에 걸쳐 한 국가의 정치경제의 중심이 되어 온 곳도 있고, 워싱턴, 브라질리아, 캔버라 등과 같이 수도로 삼기 위해 새롭게 건설된 곳들 있다. 후자의 경우같이 계획된 이들 수도를 인구, 경제, 문화, 교통 등의 중심이 되는 대도시와 구분하기 위해 ‘행정수도’라고 부르기도 한다. 이러한 사례들 중 워싱턴 같이 남북전쟁 이후 정치적인 이유에서 남과 북 거리를 감안해 신수도를 건설한 경우도 있고, 수도권의 과밀을 해소하기 위해서 혹은 국토불균형개발을 시정하기 위해 오지에 신수도를 건설한 경우도 있다. 하지만 대부분 19세기~20세기 초중반에 추진된 일들이며, 첨단과학문명 글로벌경제시대에, 더구나 크게 발전되고 안정된 선진국에서 어떤 이유에서든 수도이전이 시도된 적은 없는 것 같다. 그 영향이 경제사회문화면에서 지대하고 국내외 정세 상 수도이전을 감당할 만한 나라가 없기 때문이기도 할 것이다. 많은 이들의 걱정이 여기에 있는 것이다.
수도권에 한 나라의 국가자원이 지나치게 집중되면 인구과밀, 환경악화, 교통혼잡 등의 문제가 발생하고 지방에서는 인구과소, 경제침체, 성장잠재력 위축 등의 문제가 나타날 수 있다. 이러한 문제의 해결과 남북대치상황을 고려하여 수도이전이 추진됐다고 본다. 박정희 대통령도 임시행정수도 건설을 추진한 바 있으며, 노무현 정부도 행정수도건설과 수도이전을 추진했었다. 노무현 정부는 행정수도를 ‘국가 정치·행정의 중추기능을 가지는 수도’라고 규정하며 그 기능의 이전을 추진했지만 헌법재판소의 위헌결정에 따라 무산됐다. 2004년 10월 헌법재판소는 ‘서울이 수도라는 점은 조선왕조 이래 형성된 관행이자 관습헌법’이라며 수도이전이 위헌임을 결정했고 행정수도로의 이전에 급제동이 걸렸었다. 결국 우여곡절 끝에 ‘수도’의 상징격인 청와대, 국회 등은 서울에 남긴 채 행정수도는 ‘행정중심복합도시(세종시)’로 축소·변형 추진되어 150여개의 행정기관이 수도권을 떠나 세종시 등에 자리 잡으며 현재에 이르고 있다. 그리고 한동안 국민의 머리에서 잊혀지고 있었다.
여당 원내대표가 ‘세종시 행정수도 완성’을 주장한 지 일주일만에 당내 ‘행정수도완성추진 태스크포스’ 출범식을 가졌다. 태스크포스추진단은 국회에서 1차회의를 열고 행정수도 완성 로드맵 마련을 위한 본격적인 활동에 들어갔다. 여당 원내대표는 회의에서 “민주당은 2020년을 행정수도 완성 원년으로 만들겠다”며 “대선까지 시간을 끌지 않고 여야가 합의할 수 있는 안을 만드는 것이 중요하다”고 강조했다. 행정안전부는 대통령 보좌기능만을 제외하고 대부분의 인력을 한달 내로 옮기겠다고 한다. 인구 5,200만의 GDP규모 세계 10위 국가 정부기관 중 아직 수도권에 남은, 많은 기능과 고용인들을 거느린 기관들을 이렇게 즉각적으로 옮기겠다는 선언한 것이다. 옮겨갈 건물들은 있는가? 이들 공무원들과 가족들이 거주할 집과 동네는 있는가? 이미 보아왔듯이 지난 10여년간 정부기관들의 서울과 세종에 분리·이격됨으로 인해 불편함과 비효율은 예상보다 컸었고 그 이전효과도 크게 눈에 보이지 않음도 사실이라고 본다. 각 정당들로서는 대선, 총선 등 정치적 목적이 더 클 수 있었다고 보는데, 국민을 대표하는 기관이 이러한 중대한 결정과 실행을 짧은 시간에 쇠뿔 단숨에 빼듯 해서는 않되는 것이다. 현 정부가 2018년 3월 발의한 개헌안에 수도 조항을 포함시켰다는데, 이를 보면 이번 정부에서 수도이전에 대한 비전이 전혀 없었다고 하기는 힘들 것 같으나, 부동산 등 주요사안에 묻혀 빛을 보지 못하고 있었는데, 정치상황에 따라 갑자기 부상되니 난데없는 것으로 보여지는 것이다.
2020년 8월 3일
