난데없이 또 천도론? (2)
구 자 문
신수도 건설의 예는 여럿 있다. 미국의 워싱턴 DC와 오스트레일리아의 캔버라는 국가의 독립을 기념하고 연방의 일체성을 상징하기 위한 새로운 수도로 계획·건설됐다. 독일은 통일 후인 1990년 통일조약에 의해 245년간 독일제국의 수도였던 베를린으로 수도를 옮기기로 했다. 그러나 분단 이후 서독의 수도였던 본이 크게 성장해 현실적으로 본에서 베를린으로 모든 기관을 이전하기 어려웠고, 독일은 수도 베를린에 국회를, 베를린과 본에 행정부를, 그리고 대법원은 카를스루에 두었다. 오스트레일리아는 영국에서 독립하는 과정에서 국가통합과 상징성을 부각시킬 수 있는 행정수도의 필요성이 제기됐고 10여년 논란 끝에 1908년 캔버라를 수도로 결정했다. 캔버라가 시드니와 멜버른의 중간지점이고 도시기반시설을 갖추기 용이한 곳으로 평가됐다. 브라질은 리우데자네이루, 상파울로 등 해안중심발전에서 벗어나 내륙에 성장거점을 세워 국토균형발전을 촉구하고자 1955년 쿠비체크 대통령이 천도를 대선공약으로 내걸었고 1960년 내륙의 브라질리아로 수도를 옮겼다.
한국에서 ‘행정수도 이전’이 처음 공론화된 것은 1971년으로 당시 신민당 김대중 대통령후보가 행정수도를 대전으로 옮기겠다는 선거공약을 제시했었다. 박정희 대통령도 1977년 10월 서울시 연두순시에서 임시행정수도 건설계획을 공식 발표했다. 그는 수도권 과밀을 해소하고 전쟁시 적절한 대응을 위해 통일될 때까지의 임시행정수도 건설이 필요하다고 밝혔다. 박정희 정부는 행정수도기획팀을 설치하여 2년간 ‘행정수도 건설을 위한 백지계획’이라는 이름의 실천계획을 수립했으나 박 대통령의 갑작스러운 서거와 경제위기로 실행되지 못했다. 이후 2002년 제16대 대통령 선거에서 당시 새천년민주당의 노무현 후보가 ‘수도권 과밀해소와 국토균형발전을 위해 충청권에 새로운 행정수도를 건설하고 청와대·국회·중앙행정기관을 이전한다’는 공약을 내걸고 당선되면서 ‘행정수도 이전’이 다시 이슈로 떠올랐다. 2003년 12월 29일 국회는 청와대와 정부부처를 충청권에 옮겨 새로운 행정수도를 건설하기 위한 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’을 통과시켰다. 정부는 ‘신행정수도추진위원회’를 발족시키고 충남 연기·공주지역을 행정수도 입지로 선정하고 전국순회공청회를 여는 등 행정수도 이전을 구체적으로 추진해갔다.
그 당시 상황에서 이 행정수도 이전계획은 많은 논란을 불러일으켰다. 찬성 쪽에서는 ‘수도권의 비대화와 국가불균형발전 시정’이 큰 목표로 내세워졌다. 물론 득표라는 정치적 목표는 숨겨져 있었다고 본다. 반대 내지 이전에 유보적인 측에서는 ‘균형발전전략의 수립이 중요하기는 하지만 세계화추세 하에 수도권이 글로벌경쟁력을 지닌 지역으로 성장함이 여전히 중요함’을 주장했다. 또한 ‘남북통일 후 어차피 서울이나 인근 제3의 장소가 행정수도가 될 것이므로 그때 또 옮기게 될 것인데 지금 이렇게 옮기고 그 재정을 어찌 감당할 것인가’, ‘그 돈으로 각 광역지자체의 지역발전기금으로 쓰는게 좋지 않으냐’, ‘이전하려면 좀 더 남으로 내려가 지방발전을 꾀해야지 어중간한 충청권은 효과가 있겠느냐’ 등을 주장했다.
이러한 상황에서 신행정수도특별법이 국가 안위에 대한 중요사안을 국민투표를 거치지 않고 진행해 헌법 제72조를 위반했다는 헌법소원이 제기됐고, 이에 헌법재판소가 2004년 10월 위헌결정을 내리면서 신행정수도 건설은 전면중단됐다. 헌법재판소는 특별법에서 신행정수도를 ‘국가의 정치행정의 중추기능을 가지는 수도로 새로 건설되는 지역’이라고 명시하고 있기 때문에 행정수도의 이전은 수도 이전을 의미한다고 봤고, 또한 헌법에 ‘수도는 서울’이라는 명문화된 조항은 없지만, 조선시대 한양을 도읍으로 결정한 이후 모든 국민이 수도라고 의심의 여지없이 확신해온 것으로 ‘관습헌법’으로 볼 수 있다고 판단했다. 이에 따라 이 관습헌법을 폐지하기 위해서는 헌법개정이 이뤄져야만 하는데 신행정수도 특별법은 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단순 법률의 형태로 시행한 것이기 때문에 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 기본권인 국민투표권의 권리를 침해하여 헌법에 위배된다는 판단이었다. 헌법재판소의 위헌결정이후 정부는 충남 연기·공주지구에 청와대 및 국회, 일부 부처를 제외한 12부 4처 2청을 이전하는 내용의 ‘행정기능 중심의 자족형 복합도시’로 건설하는 특별법을 제정했다. 헌법재판소는 이 특별법은 합헌이라고 판결했다. 세종시에는 2012년 1단계 이전을 시작으로 2016년말까지 국무총리실 등 39개 중앙행정기관과 한국개발연구원 등 15개 국책연구기관이 입주를 완료했다. 청와대와 국회는 헌법개정없이 이전이 불가능하고, 특별법상 이전 제외 대상기관으로 명시된 통일, 외교, 국방, 법무, 행정자치, 여성가족 등 6개 부처는 서울에 남았다.
국가의 기관들은 국가를 상징하기도 하지만 국민들에게 편리한 행정서비스를 제공함이 또 다른 존재 목적이기도 하다. 수도를 옮기게 되면 기존 도시에 집적된 인구와 민간 사업체들과 멀리 이격 되므로 바삐 돌아가는 글로벌경제 하에서 비효율을 초래할 수 있다. 수도권 혼잡과 국토불균형 시정 노력은 이해가 가지만, 지금이 천도의 적기인지에 대한 의문은 누구나 가질 수 있다. 이것이 정말 국토균형발전을 이루기 위한 최선의 길인지? 세종시 등으로 인한 지방분산효과를 지금쯤 검증해 보아야 할 것은 아닌지? 이로 인해 얻고 잃는 눈앞의 단기적인 계산 때문에 장기적인 국가발전의 기회를 놓치는 것은 아닌지? 국민 각자와 각 정치사회그룹들이 연구·토론할 시간이 충분히 주어지지 않으면 않된다고 본다.
2020년 8월 4일
